上古时期一些大的部落联盟总首领，在先秦文献中已被称为帝，故司马迁写《史记》时有选择性地写了“五帝本纪”。上古之帝牢牢掌握着部落联盟的军事大权，是最高军事统帅，黄帝、炎帝自不必说，《尚书·大禹谟》载，大禹刚继舜帝之位，“乃会群后，誓于师，曰：‘济济有众，咸听朕命，蠢兹有苗，昏迷不恭……予以尔众士，奉辞伐罪’”。大禹会盟各部落首领，要他们服从自己的命令，并通过伐有苗来树立自己的威信。
当然，要想保持自己的绝对权力，仅靠率军队征伐是不够的，更重要的是要建立一套符合自己需要而又行之有效的内政措施。有了稳定的内政措施，不但可以牢固地统治本部落联盟，也可以统治新归顺和俘获的部落，统治不断扩大的地盘上的民众。
《尸子》（辑本）卷下提到黄帝长有四张脸，但黄帝扩张的地盘太大了，即使他真有四张脸也照看不过来。最好的办法是派四个大主管各管理东南西北一方。《淮南子·天文篇》云：“东方木也，其帝太皞，其佐句芒，执规而治春；南方火也，其帝炎帝，其佐朱明，执衡而治夏；中央土也，其帝黄帝，其佐后土，执绳而制四方；西方金也，其帝少昊，其佐蓐收，执矩而治秋；北方水也，其帝颛顼，其佐玄冥，执权而治冬。”所执规、衡、绳、矩、权等度量衡器，表示把中央和四方治理得有规有矩、有条有理，看来建立官制是最重要的内政措施。