上古时期一些大的部落联盟总首领,在先秦文献中已被称为帝,故司马迁写《史记》时有选择性地写了“五帝本纪”。上古之帝牢牢掌握着部落联盟的军事大权,是最高军事统帅,黄帝、炎帝自不必说,《尚书·大禹谟》载,大禹刚继舜帝之位,“乃会群后,誓于师,曰:‘济济有众,咸听朕命,蠢兹有苗,昏迷不恭……予以尔众士,奉辞伐罪’”。大禹会盟各部落首领,要他们服从自己的命令,并通过伐有苗来树立自己的威信。
当然,要想保持自己的绝对权力,仅靠率军队征伐是不够的,更重要的是要建立一套符合自己需要而又行之有效的内政措施。有了稳定的内政措施,不但可以牢固地统治本部落联盟,也可以统治新归顺和俘获的部落,统治不断扩大的地盘上的民众。
《尸子》(辑本)卷下提到黄帝长有四张脸,但黄帝扩张的地盘太大了,即使他真有四张脸也照看不过来。最好的办法是派四个大主管各管理东南西北一方。《淮南子·天文篇》云:“东方木也,其帝太皞,其佐句芒,执规而治春;南方火也,其帝炎帝,其佐朱明,执衡而治夏;中央土也,其帝黄帝,其佐后土,执绳而制四方;西方金也,其帝少昊,其佐蓐收,执矩而治秋;北方水也,其帝颛顼,其佐玄冥,执权而治冬。”所执规、衡、绳、矩、权等度量衡器,表示把中央和四方治理得有规有矩、有条有理,看来建立官制是最重要的内政措施。